武汉公证网

    改革创新是科学发展的不竭动力。近年来，武汉市司法局按照《公证法》的规定，围绕司法部关于公证改革发展的总体目标,抓住机遇，大胆探索，对公证行业体制机制、管理模式进行了一系列的改革创新，实现了武汉公证行业的突破性发展。现结合实际，对我市公证改革实践中的做法与成效、存在的困难和问题以及下一步的努力方向作以探讨。

　　一、武汉公证改革发展的具体实践

    为了贯彻落实上级公证改革的新要求，武汉市司法局审时度势，克难攻坚，积极稳妥地推进公证改革工作。2005年11月，武汉市公证机构改制工作领导小组成立。同时，确立了全市公证改革的新目标：即对中心城区市区两级9个公证处进行体制机制改革，按行政区划整合成立7个市司法局直属的市级公证处。2007年12月8日，武汉第一家改制公证处——武汉市琴台公证处正式成立，2008年5月1日，武汉第七家改制公证处——武汉市钢城公证处成立。通过改革创新，确保了公证机构“管理不乱、队伍不散、业务不断、国有资产不流失”，较好实现了中心城区公证改制的工作目标，公证工作取得新发展，得到了司法部、省司法厅的充分肯定。我们主要采取了“七个”方面的举措：

   （一）把握核心定位，转变公证机构性质和人员身份

    公证体制改革涉及诸多方面，但是改变公证机构性质和人员身份，是深化公证体制改革的核心任务。原市区公证机构都是司法行政机关内设机构，工作人员是公务员身份。按照司法部的要求，公证机构应改为事业单位，从全国范围来看，公证机构改制有全额拨款的事业单位体制、差额拨款的事业单位体制、自收自支的事业单位体制以及合作制等不同的选择形式。为了充分调动公证人员积极性，促进业务快速发展，我市把握公证改革的核心定位，勇于破解难题，选择了将中心城区所有公证机构均改为自收自支的事业单位，改制后的公证机构工作人员不再具备公务员身份，是事业编制人员身份，形成了公证机构完全不靠财政供养，享有充分的经营管理自主权，特别是探索建立了在分配制度上享有更大自主权的新模式。

   （二）搭建统一平台，提升公证机构与人员发展空间

    改制前，市级公证机构是正处级机构，区级公证机构是正科级机构。改制后的7家公证处统一由市司法局直接管理，机构级别为正处级，人员编制按自收自支事业编制重新核定，人事档案由市司法局统一管理。公证机构工作人员的职级待遇得到大幅提升，有一位公证处主任提拔为市司法局局级领导干部，有4位原区属公证处主任（正科级）经过近几年的培养锻炼，已提拔成为改制后公证处主任（正处级），先后有一批优秀的公证员提拔成为改制后公证处的副主任（副处级），拓展了公证员的成长空间，增强了公证发展活力。

   （三）注重以人为本，合理安置原公证机构人员

　　改制之前，我市各公证处人员性质复杂，有公务员身份的人员、事业编制的工作人员、合同制的工作人员、临时工作人员等身份。改制工作中，首先是对具有公务员身份的人员进行安置，实行双向选择，可选择留在公证处工作，改变为事业编制人员身份，也可选择回同级司法行政机关，从事公务员工作；其次是对事业编制的人员，原则上由新成立的公证处接收安置；第三，对合同制和临时聘用人员按有关政策妥善安置处理，对人员过多、安置确有困难的，由辖区司法局协助安置。同时明确公证员助理及辅助人员所占的比例，不得超过公证处编制数的三分之一。改制后，原70名行政编制人员，有 42名行政编制人员回到司法行政机关，有28名行政编制人员留在公证处，其他人员均得到妥善安置。

   （四）科学设置机构，统筹市区司法行政工作协调发展

    为了确保公证工作更好地为中心工作服务，我市对公证机构进行科学配置和合理布局，改制中采取了以下举措：一是公证处按行政区划设置，在每个中心城区设置一个公证处；二是严格以行政辖区划分公证处的执业区域；三是报经省司法厅同意，改制后的公证处都有办理涉外公证业务资格；四是各公证处要支持所在区司法行政机关的工作，并在一定期限内给于经济上的支持。通过有效整合公证机构、服务资源，推动了市区司法行政工作协调发展。

   （五）创新管理机制，促进公证工作规范运行

    在改革进程中，我市创新各项管理机制，公证工作逐步迈入科学化、制度化、规范化轨道。在人事管理上，实行岗位管理，合同聘用。公证处副主任以上人员的选拔任用由市局按干部选拔任用的程序执行，其他职级人员由公证处聘用，报市局备案。在财务管理上，实行独立核算的法人财务制度，每年各公证处要编制财务决算报告，向市局报告，并接受财务审计。在收入分配上，实行岗位绩效工资制。各公证处可在其业务收入35%至40%的幅度以内安排人员工资和福利。在信息化管理上，实行全市统一的信息化管理，所有公证处在一个信息化管理平台上运行。

　 （六）落实社会保障，解除公证人员后顾之忧

    由于事业单位人员与公务员的退休待遇差别巨大，一直是公证人员担心的问题，市司法局积极协调市人社局、财政局等有关部门支持，协调了100多万元的资金，按照较高的标准为公证人员办理了养老医疗保险，解除了公证人员的后顾之忧，受到了公证人员的普遍欢迎。

   （七）抓好基础衔接，确保公证改革平稳过渡

    各公证处在改制时对其拥有和使用的财产进行清点和界定，做到产权明晰、手续完备，在确保国有资产不流失的前提下，维护公证员的合法权益；严格依照《公证档案管理办法》的规定，认真做好公证档案的清理、移交和管理工作；对于原公证处所办公证事项的投诉处理工作，由原公证处所在辖区的新组建公证处负责，为顺利推进公证改革奠定了基础。

　　二、武汉公证改革发展的初步成效

    武汉市公证改制工作一次性完成公证机构由行政体制改变为事业体制，由市区两级公证机构整合为一个层级机构，这两项工作在全国是绝无仅有的成功实践，改革力度大，收获就大，全市各改制公证处普遍实现了从无到有、从弱到强的历史性跨越式发展。

   (一)公证人员积极性不断提高，公证事业实现新发展

    自收自支事业单位体制灵活的分配激励政策，充分地调动了公证人员的工作积极性，我市公证事业得到迅速发展，办证数量和业务收费大幅提高。从业务数量上来看，改制前2004至2007年，中心城区9家公证处共累计办理公证事项19万件，而改制后2008年至2011年，中心城区7家改制公证处共累计办理公证事项30万件，增幅为58％。从业务收费来看，前2004年至2007年收费共计3600万元，改制后2008至2011年收费达17000万元，增幅为370％，每年平均以高于15％的速度增长。公证人员收入也大大高于原来在行政体制下执业的收入水平，公证事业呈现可喜局面。

   （二）公证处办公条件日益改善，公证实力明显增强

    改制前，除2家市属公证处外，另7家全部在区司法局办公楼内办公，办公面积狭小，均在100平方米左右，且各种办公设备陈旧欠缺，办公用车更是难以保障。改制后，各公证处在高档写字楼购置或租赁办公用房，每家办公面积从500多平方米到1500多平方米不等，并按公证办公现代化要求进行规划布局。各公证处建立了信息化管理系统，每人配备一套信息化设备，在全市统一信息化管理平台上进行办公，公证处办公环境得到极大改善，整体面貌焕然一新。

   （三）公证投诉明显减少，公证质量明显提升

    改制后的公证处牢固树立“以质量为生命，以诚信求发展”的工作理念，着力加强规范化建设，提高了公证公信力。各公证处相继建立完善内部管理制度，明确机构、人员及岗位职责。以提高服务效率和水平为目标，不断优化公证办理流程设计，使各岗位职责更加明晰；以公证质量保障为核心，大力开展各种形式的业务学习，使学习内容和效果落到实处。由于制度保障有力，全员质量责任意识明显增强，全市各改制公证处不仅基本做到了无假错证、瑕疵证，有的甚至实现了四年零投诉，取得了自身发展和社会效益双赢的效果。

   （四）公证人员专业化水平逐步提高，公证队伍素质不断增强

    针对经济社会快速发展的新形势，为了打造一支专业化公证队伍，各公证处纷纷在政策和经费上鼓励、支持公证处各类人员的继续教育和专业学习，使公证处全体人员的知识结构和专业素养努力适应业务精、素质好、效率高、服务优的要求。四年来，全市共有10名公证员在职称评定中晋级，全市现有一级公证员2名、二级公证员5名、三级公证员15名、四级公证员19名，武汉市公证员队伍的梯次基本形成，公证工作焕发新的活力。

   （五）公证回馈社会能力增强，公证社会责任日益彰显

    近几年来，各改制公证处积极支持司法行政工作的发展，先后筹措500多万元资金支持七个中心城区司法局的建设和发展，筹措300万元资金支持成立武汉市法律援助基金会，中心城区公证处与远城区公证处开展处处对接活动，支持远城区公证处的发展，还投入数百万元经费支持武汉市社区矫正研究会、武汉市法制宣传协会、武汉法学会法律文书研究会、见义勇为基金会等社会团体工作，支持市局对口扶贫单位建设，积极与省内老区贫困地区公证处开展结对共建，展现了武汉公证的社会责任和行业责任，社会效果良好。

    三、武汉公证改革发展中存在的困难和问题　　

    武汉公证改革发展虽然取得了一些初步成绩，同时我们也清醒认识到目前还面临一些发展中的困难和问题：

   （一）公证体制改革未能全面铺开，发展不平衡现象有待改进

    首先是中心城区与远城区公证发展不平衡。由于当初在设计改革方案时，考虑到远城区的经济社会发展水平，未将其纳入改制范围，目前远城区6家公证处仍然在行政体制模式下运作，公证业务处于维持状态，自身发展有限，与中心城区公证处的差距越来越大，但随着远城区近几年经济社会的快速发展，已具备进行公证体制改革的条件；其次是中心城区公证处发展不平衡，有的发展更快更好，有的发展相对滞后，需要进行反思和总结。

   （二）公证改革政策措施不够完善，公证管理有待加强

    目前国家正在推进事业单位体制改革，但司法部对公证行业体制改革的总体方案——顶层设计还未出台，地方政府部门也难以实施。例如税收政策，由于没有明确的税收优惠政策和公证行业会计准则，税收负担压力较大，目前主要是各改制公证处与各区税务局进行协调，纳税方式和纳税比例各不相同。有一些是需要我们争取地方政府支持的，如公证处内设机构和岗位的设置问题，公证人员编制问题等，需要进一步完善。有一些是我们自身管理的问题，如财务管理的规范化、科学激励机制建立、编外聘用人员的管理等问题都需要进一步加强和规范。

   （三）业务结构不尽合理，新业务领域有待拓展

    目前，我市各公证处普遍存在业务结构不合理现象，传统公证业务所占比例过大，有的达到90%以上，公证业务拓展严重不足。而对比全国的情况，有些发展较好的外地公证处，新兴公证业务所占比例超过50%，差距较为明显。从客观上看，目前公证队伍人员数量较少，传统业务饱满，日常工作趋于饱和，没有时间和精力再去拓展新业务；从主观上看，由于公证处对拓展公证业务的激励机制力度不大，公证员拓展新的业务、开发新的公证产品动力不足。　　

   （四）不正当竞争时有发生，市场秩序有待规范

    目前，7个改制公证处均建立了各具特色的分配机制，但是从总体上说，绩效工资占比较大，办证和收费数量与个人收入直接挂钩，再加上管理尚未完全到位，相互降低标准争抢业务的现象时有发生。在中心城区仍设有省、市两级公证处，执业区域交叉重叠，当事人也在不同的公证处之间寻价，造成了互相压价竞争。行业管理部门虽然明令禁止不正当竞争行为，但仍然时有发生，扰乱了公证市场，影响了公证行业的形象和公信力。

   （五）公证人才储备不足，队伍结构有待优化

    由于公证体制改革有53 %的公证员回到机关工作，目前，全市13个公证处只有公证员61人，平均每个公证处公证员不到5人，经过近几年的快速发展，跃上一个新平台以后，业务发展的后劲显得明显不足。目前，六、七十年代出生的人员在公证处居骨干地位，而八十年代出生人员非常欠缺，在武汉公证机构中出现人才断层。尽管今年面向社会公开招录了7名有公证资格的人员，仍显数量不够，并且还需要一个长期的培养过程。

　　四、进一步深化武汉公证改革发展的对策与建议

　　针对武汉公证改革发展过程中面临的困难和问题，我们应该进一步深化改革，创新发展，积极争取上级支持，营造有利于公证科学发展的政策制度环境，把解决现实问题与建立长效机制紧密结合起来，促进全市公证工作健康可持续发展。

   （一）进一步深化远城区公证体制改革，实现公证事业全面发展

    目前，武汉市6个远城区公证处仍保留行政体制，但从长远来看，实施改制仍然是大势所趋。由于每个远城区的经济条件各异，有的公证处发展形势较好，有进行公证体制改革的内在动力；有的公证处还难以独立生存，改制的条件还不够充分。为此，应加强分类指导，注重结合实际，不断创新改革模式，只要有利于加强区级司法行政机关工作职能，有利于促进公证事业发展，有利于调动公证人员工作积极性，都可以进行大胆尝试。

   （二）进一步完善公证改革措施，实施规范化科学管理

    要积极争取政府大力支持，形成有利于公证业发展的政策支撑体系。协调税务部门，出台扶持公证事业发展的税收政策；协调人事、编制部门，完善公证机构内设机构岗位设置，加强公证人员编制管理。创新编外人员管理机制，充分发挥编外人员积极作用。建立科学的财务管理机制，严格财务收支管理，强化财务监督，不断完善分配、监管、保障等制度，确保管理到位，服务有力。

   （三）进一步拓展业务领域，优化公证业务结构
　　在巩固传统公证业务的同时，要着力开拓新的公证业务，研究新的公证产品，特别是经济类公证发展前景广阔。例如金融证券、股权转让、车辆交易、电子商务、知识产权等领域，有很多经济活动都有公证法律服务的需求。公证员应当立足于法律专业人士的角色定位，认真研究论证，寻找法理依据，充分了解当事人意图，帮助分析法律关系，明确当事人权利实现路径，设计公证产品，更好地满足当事人公证法律服务需求，服务经济社会发展，提高公证社会公信力。力争经过3至5年的努力，使新兴公证业务的比例达到40至50%以上，促进公证事业的蓬勃发展。

   （四）进一步加强公证市场管理，大力弘扬公证文化
　　要规范公证法律服务市场秩序，坚决抵制不正当竞争带来的行业诚信缺失行为。探索完善行业自律机制和监督监管的有效途径，进一步加强对公证服务的执业监督，健全完善执业规范，组织开展执法检查活动。要加强公证的投诉处理，强化外部监督，不断改进服务方式，提高服务质量，提升服务水平，树立公证行业良好的社会形象。同时，还要大力加强公证文化建设，通过培养、推崇具有公证职业特色的思想文化，提升公证执业人的人文素质，消除不正当竞争，增强公证凝聚力，提高公证竞争力，打造服务品牌。

   （五）进一步完善公证岗位评价和激励机制，切实加强队伍建设

　　要建立公证岗位评价体系。对公证员岗位的评价因素不能仅仅限于业务和收费数量，还应该导入公证质量、理论研究、新业务开拓等多种评价指数，建立科学的岗位评价体系。同时，还要引导公证人员走专业化发展道路，开展专业法和专业领域相关技能的培训、测试，培育公证专门人才，最大限度地满足社会公证需求。

    要建立科学的公证激励机制。改变目前主要以办证和收费数量为依据建立激励机制的作法，要综合考虑传统业务的发展和新兴业务的开拓，公证员和助理人员、辅助人员的权重关系，编制内人员和编制外人员的利益协调，形成各类公证业务协调发展、公证人员积极性不断提升的激励机制。  

    （六）进一步完善公证行业保障机制，促进公证事业可持续发展

    要抓住国家开展新一轮事业单位体制改革的机遇，在制定公证行业发展的顶层设计中，加强公证行业保障机制建设，既要考虑公证人员在职期间的收入水平，又要兼顾到公证人员退休以后养老水平，探索建立公证人员职业年金制度、公证员质量保证金制度、公证人员执业风险保障制度、公证人员养老医疗保险制度，提升公证人员的养老生活待遇，以保障公证事业发展的持续动力。 

                                                                           撰稿人：方道茂

                                                                           所属单位：武汉市司法局